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专家解读 | 加强生态环境分区管控 全面推进美丽中国建设
实施生态环境分区管控是生态环境空间管控领域的重大探索，也是生态环境保护领域的一项基础性、前瞻性和长久性的工作。党的十八大以来，习近平总书记多次强调加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。“完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展‘明底线’、‘划边框’”纳入美丽中国建设任务部署。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），明确了生态环境分区管控制度建设的总体要求、机制建设、实施应用、监督考核和组织保障全链条制度建设体系，是贯彻落实习近平生态文明思想、指导我国生态环境分区管控工作的纲领性文件，为全面推进美丽中国建设提供制度保障。一、锚定美丽中国建设新的历史方位，深刻理解生态环境分区管控制度内涵 新时代生态文明制度体系的丰富延伸。生态环境分区管控是生态文明制度建设的重要实践创新。从单要素分区管理向多要素综合分区管理迭代升级，生态环境分区管理的思路一以贯之，这既是国际国内实践经验证明行之有效的通行做法，更是贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求。目前，我国已初步形成了一套全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控体系，全国共划分4万余个生态环境管控单元，按照“一单元一策略”制定差异化、精细化的生态环境准入清单。全国实践充分证明生态环境分区管控体系科学合理，可落地、可实施，为生态环境管理提供了新的政策工具。美丽中国空间治理体系的重要组成。生态环境空间管控在生态环境保护中发挥着前置性、引导性和基础性作用。我国生态系统复杂多样，生态环境空间异质性明显，针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。过去通过主体功能区战略等框定了宏观发展与保护格局，但仍需实施更加精细化的生态环境保护和治理，更好支撑绿色低碳转型发展。深入推进生态环境分区管控，实质是针对我国不同区域特点，通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，集成应用各种管理和技术手段，建立“绿色标尺”，强化生态环境管理的系统性和全面性，优化国土空间开发保护格局，厚植美丽中国建设的绿色底色。生态环境治理体系和治理能力现代化的具体举措。生态环境治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是美丽中国建设的基础保障。实施生态环境分区管控，把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境“硬约束”，落实到生态环境管控单元，制定生态环境准入清单，实现精准施策、科学治污、依法管理，显著提高生态环境精细化差异化管理水平。通过搭建便捷高效的生态环境分区管控信息平台，实现信息共享、业务协同，逐步实现政府、企业、社会组织和公众等共同参与，支撑形成多元共治、决策科学、机制顺畅的高效环境治理体系，有效提高生态环境治理效能。二、面向美丽中国建设新要求，持续完善生态环境分区管控体系 以美丽中国目标为引领，制定生态环境分区管控制度建设时间表和路线图。党的二十大报告明确指出，到2035年，美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，明确了美丽中国建设的中长期目标。《意见》在美丽中国建设目标指引和框架设定下，结合生态环境分区管控制度实践进展，提出了阶段目标。其中，“十四五”时期，是生态环境分区管控制度建设至关重要的5年，重点推进体系建设，推动全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成，制度基本建立；“十五五”“十六五”时期，是制度健全与完善阶段，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立。目标设计过程中与美丽中国建设愿景深入融合，保持高度协调，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。以美丽中国制度建设为导向，保持生态环境分区管控工作推进战略定力。美丽中国是一项长期性、艰巨性、复杂性兼具的工作，需要以破釜沉舟的决心，推进相关制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。生态环境分区管控沿着美丽中国制度建设思路，建立定期调整与动态更新机制，提升成果时效性和针对性，确保制度的长期延续和生命力。《意见》要求生态环境分区管控方案应保持基本稳定，在一定条件下进行必要的调整更新。一是要以保障国家生态安全为前提，优先保护单元的空间格局应保持基本稳定，重点管控单元的空间格局应与环境治理格局相匹配。生态环境准入清单要依法依规、精准适用、持续稳定，不搞“急刹车、猛掉头”。二是要充分衔接国民经济和社会发展规划、国土空间规划，开展年度动态更新与5年一次的定期调整。三是要以维护制度科学性、严肃性为前提，按要求完成生态环境分区管控方案的论证、备案及发布。三、找准生态环境分区管控制度发力点，有力支撑美丽中国建设 服务国家重大战略，支撑建设美丽中国示范样板。《意见》基于区域分异的生态本底、环境质量特点、经济社会规模等，因地制宜提出了支撑长江经济带、黄河流域、京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重大战略的实施路径，为将我国重大战略区域建设成为美丽中国先行区提供重要保障。通过生态环境分区管控，将大气、水、土壤、生态、环境风险、资源利用、产业准入等一整套生态环境管理要求，融入“一张图”“一清单”管理，实现空间上的生态环境精细化、差异化管控，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，真正发挥生态环境导向作用，服务重大发展战略，协调经济发展和生态环境保护的关系，守住生态优先、绿色发展的底线。促进绿色低碳发展，激发美丽中国建设内生动力。实施生态环境分区管控，能够有效疏通美丽中国建设的“毛细血管”，为重点领域绿色低碳发展打通堵点、补齐短板、畅通循环，推动全社会进入良性发展轨道。《意见》提出要针对不同生态环境管控单元提出优化布局、调整结构、控制规模等调控策略及导向性的环境治理要求，进行清单化管理。对重点管控单元，以解决突出生态环境问题为目标，以污染物排放管控和环境风险防控为重点，推进产业布局优化和结构升级，有效遏制“两高一低”项目盲目发展。对优先保护单元，聚焦生态环境保护，确保生态安全格局总体稳定，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。支撑综合决策，深化改革美丽中国建设体制机制。实施生态环境分区管控，完善环评源头预防管理体系，推动环境管理服务向智能化、数字化转变，为美丽中国制度体系、体制机制建设提供创新思路、积累实践经验。生态环境分区管控坚持前端思维和底线思维，将生态保护、环境质量、资源能源利用等方面的管理要求梳理出来，立在前面。《意见》提出把生态环境分区管控实施成效评估作为优化环评管理的重要依据，提升源头预防措施的科学性、可靠性和有效性，为绿色低碳高质量发展留出更多空间。同时，服务地方党委政府及有关部门招商引资科学决策，指导项目精准快速落地。维护生态安全格局，守牢美丽中国建设安全底线。生态安全屏障是维护国家生态安全、支撑政治经济社会大局稳定、实现中华民族永续发展的重要保障，习近平总书记在青海、甘肃、陕西、内蒙古等地考察时多次强调，要筑牢生态安全屏障。《意见》提出将生态保护红线以及红线外的法定保护区，如饮用水水源保护区、重要湿地、生态公益林、水产种质资源保护区等纳入优先保护单元进行重点保护，在空间上与“三区四带”等重要生态安全屏障高度吻合。通过实施生态环境分区管控，加强自然生态屏障的系统保护和修复，能够充分发挥生态服务功能，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏，筑牢美丽中国建设安全根基。推动环境质量改善，满足美丽中国建设核心诉求。“青山常在、绿水长流、空气常新，生态环境根本好转”是美丽中国建设的关键标志。《意见》提出要加强与各环境要素空间管理的统筹衔接，推动解决突出生态环境问题，防范结构性、布局性生态环境风险。生态环境分区管控基于生态环境结构、功能、质量、承载的区域特征，系统集成大气、水、土壤、生态、声、海洋等领域环境管控要求，聚焦解决突出生态环境问题，深入推进更科学、更系统、更精细的分区分类污染防治工作，提升精准治污、科学治污、依法治污水平，守住生态环境质量的底线，推动生态环境质量根本好转，这与美丽中国建设初心相契合，旨在不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，提升人民群众的获得感、幸福感。强化生态环境保护协同，形成美丽中国建设合力。政策制度是美丽中国建设的基础支撑和有力保障，要厘清部门职责，增强各类政策协同性，夯实美丽中国建设制度基础。《意见》提出应充分发挥生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中的基础性作用，强化生态环境保护相关政策与生态环境分区管控制度协同。要全面落实主体功能区战略，针对主体功能区战略明确的四类开发区域进行环境管理的细化和空间落地。与国土空间规划各有侧重，在支撑重大规划编制、优化生产力布局、指导招商引资等方面，分别在土地用途管制和环境质量管理上各自发力，协同推进高质量发展。要研究落实以碳排放、污染物排放为依据的差别化调控政策，推动减污降碳协同增效，针对性开展试点示范，推动形成美丽中国建设政策合力。加强生态环境分区管控，是深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神的具体举措，是落实精准、科学、依法治污要求的具体行动，是全面推进美丽中国建设的具体部署。要全力推动《意见》贯彻落实，进一步完善问题导向、精准管控、全域覆盖的生态环境分区管控体系，持续推进落地应用和数字化建设，为重大政策科学决策、重大规划编制、重大生产力合理布局提供支撑，不断优化国土空间开发保护格局，以生态环境高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，加快建设人与自然和谐共生的美丽中国。（作者：十四届全国政协人口资源环境委员会副主任、中国工程院院士 王金南）
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